Sentencia C-263 de 1994


Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 64 del  Decreto 1221 de  1986 y 318 del Decreto 1222 de 1986.

Corte Constitucional

Sentencia  263 de 1994

-Sala Plena-

Ref.: Expediente D-462

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 64 del  Decreto 1221 de  1986 y 318 del Decreto 1222 de 1986.

Actores: HUGO ERNESTO ZARRATE OSORIO y JAIME MONROY CARRILLO.

Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dos (2) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

I. LA DEMANDA

Decide la Corte sobre la acción pública intentada por los ciudadanos HUGO ERNESTO ZARRATE OSORIO y JAIME MONROY CARRILLO contra los artículos 64 del Decreto 1221 de 1986 y 318 del Decreto 1222  del mismo año, cuyos textos se transcriben:

"Decreto 1221 de 1986

(Abril 18)

"por el cual se dicta el estatuto básico de las entidades descentralizadas departamentales"

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confierela Ley 3ª de 1986 y oída la Comisión Asesora a que ella se refiere,

DECRETA:"

(...)

"Artículo 64.-Del régimen aplicable a los embargos. No son embargables por ninguna autoridad los recursos que reciban las entidades descentralizadas a título de transferencia de la Nación o del respectivo Departamento o como producto de los contratos de empréstito interno o externo que celebren. De sus recursos propios u ordinarios sólo es embargable hasta la tercera parte del valor total de los mismos."

"Decreto 1222  DE 1986

(Abril 18)

"por el cual se expide el Código de Régimen

Departamental"

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confierela Ley 3ª de 1986 y oída la Comisión Asesora a que ella se refiere,

DECRETA:"

(...)

Artículo 318.-No son embargables por ninguna autoridad los recursos que reciban las entidades descentralizadas a título de transferencia de la Nación o del respectivo departamento o como producto de los contratos de empréstito interno o externo que celebren. De sus recursos propios u ordinarios sólo es embargable hasta la tercera parte del valor total de los mismos".

Alegan los actores que las transcritas normas, cuyo texto es el mismo, quebrantan los mandatos de los artículos 1, 2 -inciso 2º-, 13 -inciso 3º-, 25, 48, 53 -inciso 2º- y 87 de la Constitución.

Según la demanda, cuando las disposiciones acusadas establecen la inembargabilidad sobre los recursos que reciban las entidades descentralizadas se viola el principio constitucional según el cual Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana y en el trabajo, toda vez que, según los actores, estas entidades "han sido creadas específicamente para cumplir la función de seguridad social frente a los trabajadores del Estado (Cajanal, Cajas de previsión Departamental o Municipal)".

Afirman los demandantes que el principio de la inembargabilidad en interés general no puede vulnerar los objetivos sociales del mismo Estado fomentando el incumplimiento de sus obligaciones.

Concluyen, entonces, que las disposiciones acusadas constituyen un contrasentido con la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Carta y que, por tanto, son incompatibles con ella.

II. DEFENSA

El ciudadano ANTONIO JOSE NUÑEZ TRUJILLO, designado al efecto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó en tiempo un escrito mediante el cual defiende las normas impugnadas, salvo algunas expresiones cuya inexequibilidad solicita.

En el mencionado documento se dice en cuanto a la inembargabilidad:

"...la inembargabilidad debe vislumbrarse según los efectos que esta garantía presupuestal tenga en el desarrollo de las políticas del Estado y de los destinos constitucionales afectos a él (como lo indica el artículo 2º de la Constitución Política), máxime si la labor ejecutora en punto a necesidades básicas (salud y educación) de la población se encuentra actualmente en cabeza de las entidades territoriales, particularmente en los municipios y los departamentos. Lo anterior hace pensar que las razones que tuvo la Corte para sujetar la ejecución del presupuesto al principio de la inembargabilidad hacen parte del acopio jurídico que debe ser tenido en cuenta al momento de dictar el fallo por medio del cual se decida acerca de la ejecutabilidad de las normas sub examine".

"...debe tenerse en cuenta que la Corte ha declarado exequible el artículo 94 de la Ley 38 de 1989 según el cual "las entidades territoriales de los órdenes departamental, intendencial, comisarial, distrital y municipal, en la expedición de sus códigos fiscales o estatutos presupuestales, deberán seguir principios análogos a los contenidos en la presente ley". El mencionado artículo se refiere a los principios contenidos en los artículos 9 a 16 del la Ley 38 de 1989.

En efecto, con el propósito de demostrar la aplicación de los principios presupuestales de carácter nacional a las entidades territoriales, se debe efectuar un sencillo razonamiento cuyo sustento es la jurisprudencia reciente de la Corte en esta materia. En primer lugar, el principio de inembargabilidad no admite más excepción que la relativa a las obligaciones laborales a cargo de la Nación. De otra parte, estos principios, según se precisará adelante, son aplicables a los presupuestos departamentales, inter alia, por lo tanto éstos resultan ser, en principio, inembargables.

Es forzoso concluir, entonces, que las normas en mención no se oponen a los principios constitucionales que señalan los actores. (...)Si la inembargabilidad ha sido reconocida como principio presupuestal en el manejo del presupuesto nacional las directrices ínsitas para éste son aplicables, analógicamente, a los presupuestos departamentales..." (Cfr. folio 13 y 14).

No obstante, la defensa concluye:

"...es necesario reconocer que las normas examinadas contravienen parcialmente la Constitución Política, no por los cargos que formulan los impugnantes, sino atendiendo al principio general de inembargabilidad aplicable en materia de presupuestos departamentales. En este orden de ideas, las leyes ordinarias, los acuerdos u ordenanzas que regulen el presupuesto pueden admitir que las rentas, así se trate de rentas propias como lo establecen las normas en juicio, sean susceptibles de embargo..."

"En este sentido, estamos en presencia de unas normas que habrían sido derogadas por la ley orgánica de Presupuesto, al momento de expedición de ésta. Sin embargo, como ha sido necesario realizar los razonamientos supra, a la luz de los procedimientos constitucionales esbozados, es propio que la Corte dilucide este aspecto de constitucionalidad de la frase "de sus recursos propios u ordinarios sólo es embargable hasta la tercera parte del valor total de los mismos" contenida en los artículos 67 y 141(sic) objeto de la presente demanda, pero no con base en la aceptación de la embargabilidad de éstas sino teniendo en cuenta, por el contrario, que su inembargabilidad ya fue establecida por la ley orgánica de presupuesto". (Cfr. folios 16 y 17).

En lo que respecta a los criterios de interpretación en el Estado Social de derecho, afirma el representante del Ministerio:

"...en virtud de los nuevos compromisos asumidos por el Estado, por los jueces constitucionales y por los ciudadanos, se exige incorporar al presupuesto los recursos necesarios para su cumplida y debida ejecución como un imperativo categórico para el Estado. Como se advierte del artículo 2º de la Constitución Política el servicio a la comunidad, la efectividad de los derechos y los deberes constitucionales, son los cometidos esenciales que lo justifican como tal". (Cfr. folio 16).

"...el Estado social de derecho constituye el propósito de organización y funcionamiento estatal. Normas como las examinadas, deben entenderse alrededor de ese principio sustancial organizativo y bajo el soporte del reconocimiento y respeto de los derechos fundamentales. Es bien conocido que los principios de organización deben ser la guía de su ejecución práctica así como las posibilidades de que se lleva a cabo una determinada política, con más razón si ésta tiene un subrayado carácter social. En su presentación, el Estado no puede eludir ni minimizar las especiales circunstancias y necesidades de la población cuando el alivio corresponde a su resorte pero no puede pasarse por alto que el Estado, debe seguir una serie de procedimientos que la propia Constitución le impone, en especial cuando se trata de decretar y ordenar el gasto. Existen gastos de carácter prioritario (los relativos al gasto público social), además de aquéllos que se realizan con motivo de guerra exterior o conmoción interior. Dichas erogaciones están por encima de cualesquiera otras que decreten gasto".

"...es forzoso concluir que aquellos cargos fundados en la organización del Estado, sus compromisos y fines esenciales, así como el acatamiento a los derechos fundamentales, la Constitución y la ley, no se encuentran menoscabados con las normas en juicio. Es más, resulta protectora de una virtual parálisis en los planes y programas que están a cargo del Estado (léase departamento) y de los cuales no puede sustraerse". (Cfr. folios 18 y 19).

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare exequibles los artículos 64 del Decreto Ley 1221 de 1986 y 318 del Decreto Ley 1222 del mismo año, salvo la frase "de sus recursos propios u ordinarios sólo es embargable hasta la tercera parte del valor total de los mismos" que, según él, es inexequible para los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales departamentales.

Dice el Ministerio Público:

"De conformidad con el artículo 8º de la Ley 38 de 1989, uno de los principios del sistema presupuestal lo constituye el de la inembargabilidad, que se encuentra regulado en el artículo 16 ibídem..."

(...)

"Ahora, por lo que atañe al principio de la inembargabilidad en sí mismo considerado la Corte Constitucional tuvo ocasión de parangonarlo con la Ley Fundamental que hoy nos rige, llegando a declarar su exequibilidad a partir de su reconocimiento como regla general que admite como excepción "los casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de obligaciones laborales, sólo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación..."

La razón de fondo que identificó el Máximo Tribunal para postular la supervivencia del principio de inembargabilidad estriba en que él "...es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana..."

Por lo que respecta a las normas acusadas, añade el Procurador:

El mandato contenido en las disposiciones demandadas tiene por destinatario a las entidades descentralizadas del nivel departamental: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta, bajo la fórmula "No son embargables por ninguna autoridad los recursos que reciban... a título de transferencia de la Nación o del respectivo Departamento o como producto de los contratos de empréstito interno o externo que celebren", a la que se agrega: "De sus recursos propios u ordinarios sólo es embargable hasta la tercera parte del valor total de los mismos".

Tanto los establecimientos públicos como las empresas industriales y comerciales están constituidas con recursos públicos, mientras que las sociedades de economía mixta cuentan con un porcentaje de capital privado.

Bajo este supuesto (configuración del capital o patrimonio) no se puede ignorar que las sociedades de economía mixta, aprovechando su condición de organismos descentralizados se benefician con el principio de la inembargabilidad porque sus recursos, no siendo en su totalidad públicos, se ven amparados por una garantía que solo favorece a estos.

El hecho que los particulares participen en la composición del capital de las sociedades de economía mixta, determina que éstos, en cuanto beneficiados a la sombra de la participación pública, inclusive la mínima, obtengan un beneficio arbitrario en relación con las empresas y personas particulares, resulta contrario al principio de igualdad (C.P. art. 13).

El principio de la inembargabilidad consagrado en la Ley Orgánica del Presupuesto, con proyección constitucional a partir de 1991 para todo el Tesoro Público con la orientación dada por ese Alto Tribunal, y con antecedente para el nivel seccional en los artículos 64 del Decreto Ley 1221 y 318 del decreto Ley 1222 de 1986, objeto de acusación, en una interpretación producto de un ejercicio de sopesamiento que consulte los fines del Estado social de derecho, debe maximizarse con todo su rigor para los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales departamentales, y graduarse en su intensidad en lo que se refiere a las sociedades de economía mixta, con el propósito de que queden plenamente tutelados los recursos de los primeros".

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

 

La Corte Constitucional es competente para resolver en definitiva acerca de lo planteado en la demanda, pues los artículos objeto de ella hacen parte de decretos expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias (artículo 241, numeral 5, de la Constitución).

 

La inembargabilidad

 

Del principio general, en cuya virtud el patrimonio del deudor es prenda común de los acreedores, se deriva la posibilidad de que la ley establezca el embargo y secuestro, medidas ejecutivas encaminadas a asegurar que los bienes integrantes de aquél se destinen al pago de las acreencias si ello es necesario.

La decisión de decretar el embargo en casos concretos corresponde al juez competente y, mediante la orden que él imparta, los bienes embargados salen del comercio, quedando prohibida su enajenación. Esta es sancionada con nulidad absoluta del negocio jurídico correspondiente, por cuanto implica objeto ilícito según el artículo 1521, numeral 3, del Código Civil, a menos que el juez la autorice o el acreedor consienta en ella.

La Constitución y la ley señalan respecto de cuáles bienes no procede el embargo, es decir, determinan los bienes inembargables. Ya la Constitución en su artículo 63 enuncia algunos de ellos, de manera no taxativa -los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación-, dejando al legislador la competencia para establecer otros casos.

Diversos criterios inspiran al Constituyente y al legislador en lo referente a la delimitación del campo propio de la inembargabilidad. A título de ejemplo, pueden mencionarse la protección a la familia, la defensa de la intangibilidad de los bienes públicos y de los valores culturales y la prevalencia del interés colectivo, entre otros.

El artículo 684 del Código de Procedimiento Civil contempla, por vía enumerativa, catorce hipótesis de inembargabilidad.

La Ley 38 de 1989 (Ley Orgánica del Presupuesto), que -como lo tiene dicho la jurisprudencia- goza de carácter superior y prevalente respecto de las demás normas que se expidan en la materia, establece que las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables y el artículo 94 eiusdem estatuye que las entidades territoriales deberán seguir principios análogos a los contenidos en ese estatuto, entre ellos, desde luego, el de la inembargabilidad, aplicable, por tanto, a los recursos y las rentas de los presupuestos seccionales.

Ahora bien, las normas acusadas consagran el principio general de inembargabilidad de los recursos estatales, pero lo aplican de manera específica a los que reciban las entidades descentralizadas del orden departamental provenientes de transferencias que les hubieren hecho la Nación o el respectivo Departamento o de los contratos de empréstito interno o externo que dichas entidades hubieren celebrado.

Los recursos aludidos en las disposiciones impugnadas hacen parte del tesoro público, según la definición del artículo 128, inciso 2º, de la Constitución Política, luego deben tener la misma protección que la ley brinda a los demás elementos que también lo integran.

Como ya lo ha expresado la Corte en varias de sus sentencias alusivas al tema, la inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del Estado -en este caso los de las entidades descentralizadas del orden departamental- para asegurar en esa forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés común plasmado en el artículo 1º de la Carta.

Se trata de instituir una forma de intangibilidad temporal de tales recursos, de modo que eventuales embargos no perjudiquen financieramente a la entidad, frustrando así, por razones de interés particular, los objetivos de beneficio público que persiguen (art. 1º C.N.).

Es por ello que el principio de inembargabilidad presupuestal no riñe con la Constitución sino que, por el contrario, contribuye a desarrollarla en cuanto permite a los entes públicos realizar los postulados del Estado Social de Derecho, ya que, al eliminar el riesgo de embargos -que podrían paralizar la administración en el ramo correspondiente-, garantiza la disponibilidad de los recursos económicos que permitan el cumplimiento de los fines inherentes a la función respectiva.

Las normas demandadas protegen en concreto los recursos provenientes de las transferencias que las entidades descentralizadas del nivel departamental reciben de la Nación y del correspondiente Departamento. Tales transferencias tienen por fin el cumplimiento del objeto propio de cada entidad y, por tanto, no se pueden ver sujetas a la eventualidad de medidas cautelares que desfigurarían su sentido y su razón de ser. Lo propio se puede afirmar de los fondos procedentes de empréstitos internos o externos contratados por las entidades descentralizadas.

Debe repararse, además, en que el acreedor de las entidades mencionadas no queda desprotegido. No se extiende la inembargabilidad a la totalidad de los bienes de aquéllas y, por otra parte, el hecho de prohibirse el embargo de unos determinados recursos no hace ilusorio el derecho a reclamar el pago, pues las obligaciones subsisten y el procedimiento de cobro puede de todas maneras llevarse a cabo aunque no sea procedente la medida cautelar.

Por otra parte, como ya lo ha resaltado la jurisprudencia de esta Corporación, la embargabilidad de las rentas y recursos presupuestales, aplicable a las entidades de que trata este proceso, es procedente cuando se trata de sentencias que han condenado a la Nación o a entidades del Estado y han transcurrido más de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia (artículo 177 del C.C.A.). Lo propio puede decirse de actos administrativos que reconozcan una obligación de la respectiva entidad pública y que presten mérito ejecutivo, siempre que haya transcurrido el indicado lapso. De allí resulta que la inembargabilidad es apenas temporal.

Por otra parte, el principio de inembargabilidad no puede llevarse hasta el extremo de desconocer las obligaciones contraídas por el Estado en materia laboral, según ya lo destacó la Corte en sus fallos C-546 del 1º de octubre de 1992, C-337 del 19 de agosto de 1993 y C-103 del 10 de marzo de 1994, entre otros.

Allí se expresó -y ahora es menester ratificarlo- que cuando entran en conflicto la protección de los recursos económicos estatales y la efectividad del derecho fundamental al pago del salario y las prestaciones de los trabajadores vinculados al Estado, debe prevalecer éste último valor, pues de no ser así se desconocería abiertamente la definición constitucional del Estado Social de Derecho y se desvirtuarían las consecuencias jurídicas de ella.

Cuando el imperativo constitucional de cancelar a los trabajadores las sumas a que tienen derecho únicamente puede cumplirse por el embargo de los bienes de la entidad pública deudora, el principio de la inembargabilidad sufre una excepción de origen constitucional, pues se repite que los derechos laborales son materia privilegiada que encuentra sustento en varias disposiciones, superiores, principalmente en la del artículo 25, a cuyo tenor el trabajo goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado. Téngase en cuenta que, según el artículo 53 de la Constitución, la ley no puede menoscabar los derechos de los trabajadores.

Por ello, partiendo de la base de que la inembargabilidad en sí misma no es inconstitucional salvo cuando atente contra los enunciados derechos laborales, la Corte cree oportuno ratificar, haciéndolo valer para el caso de los recursos de las entidades descentralizadas del orden departamental, lo siguiente:

"...este principio de la inembargabilidad no es absoluto, ya que con base en él no puede, por ejemplo, desconocerse un derecho fundamental."

"...la Corte considera que en materia laboral, la inembargabilidad desconoce el principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio del derecho".

(...)

"Es decir, el principio de la inembargabilidad es un criterio de seguridad presupuestal, que vela por la existencia de recursos, que son de interés general, pero nunca puede atentar, ni ser causa del desconocimiento de cualquier derecho fundamental, pues no hay título jurídico contra la validez y eficacia de los derechos fundamentales". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

Debe señalarse que lo dicho en relación con créditos laborales es válido, en el caso que ocupa la atención de la Corte, para obtener embargo de recursos pertenecientes a las entidades descentralizadas del orden departamental con destino al pago de acreedores laborales de ellas, mas no respecto de cobros que en esa materia se instauren contra la Nación y que pretendan hacerse valer mediante embargo de las transferencias, pues éstas tienen la finalidad propia y específica de fortalecer el patrimonio de las entidades descentralizadas. Si tales embargos fueran posibles se verían frustrados sus propósitos de beneficio social.

Adviértese, por otra parte, que los preceptos controvertidos consagran la embargabilidad parcial (en una tercera parte) de los recursos propios de las entidades descentralizadas del orden departamental.

La Corte no comparte el criterio enunciado por el Procurador General de la Nación y por el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el sentido de que este aspecto excepcional de las normas legales en juicio se opone a la Constitución.

Así como la ley puede determinar la inembargabilidad de ciertos bienes y recursos por cualquiera de los motivos enunciados, está autorizada para señalar los límites de la misma.

Los derechos de los acreedores de las entidades públicas no pueden quedar totalmente desprotegidos, pues ello implicaría darles un trato a todas luces injusto y además desigual respecto de los acreedores de otras entidades y personas.

Más aún, la protección de los intereses colectivos a la que se ha hecho referencia en este fallo únicamente es posible constitucionalmente si se respeta el principio de la buena fe que debe presidir las relaciones económicas que necesariamente se establecen entre el Estado y los particulares.

Tan contraria a la Constitución sería una interpretación de sus mandatos en cuya virtud se hiciera prevalecer el interés de los acreedores sobre los generales de la comunidad dando lugar a toda clase de embargos, en tal forma que se hiciera imposible la cabal operación de las entidades públicas, como una que condujera al absoluto desamparo de aquellos.

Lo que conviene a la justicia es que cuando menos parte del patrimonio estatal atienda al principio genérico y sea prenda común de los acreedores, en la medida en que no afecte los intereses generales. Corresponde al legislador definir cuál es esa medida y equilibrar así los intereses en controversia.

 

DECISION

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Decláranse EXEQUIBLES los artículos 64 del Decreto 1221 de 1986 y 318 del Decreto 1222  del mismo año, con las precisiones y consideraciones que aparecen en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

Jorge Arango Mejía, Presidente—Antonio Barrera Carbonell—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz—Hernando Herrera Vergara—José Gregorio Hernández Galindo—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz—Vladimiro Naranjo Mesa.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.