Concepto 290, 16/04/2004


Impuestos Municipales - Procedimiento para su cobro. Mecanismos para el cobro de deudas fiscales en el Departamento de Cundinamarca.

Concepto 290, 16/04/2004

Asunto: Impuestos Municipales - Procedimiento para su cobro

Radicación N° 533 del 26 de marzo de 2004.

Respetado señor:

En atención a la solicitud del asunto, mediante el cual se solicita concepto jurídico en relación con las deudas fiscales a favor del municipio de la Vega CUNDINAMARCA, y el procedimiento para su cobro, me permito precisar:

PROBLEMA JURÍDICO

El Alcalde municipal de la localidad de la Vega CUNDINAMARCA, pregunta en su consulta lo siguiente:

"Al existir deudas fiscales a favor del Municipio, por concepto de impuestos, contribución de valorización, etc., y no existir dentro del mismo Juzgado de Jurisdicción coactiva; el Alcalde puede contratar los servicios de un abogado particular, para el cobro de los mismos según la ley. Entonces, qué honorarios se pueden pactar para el recaudo de esta cartera por parte de la administración y en qué porcentaje?.

CONSIDERACIONES GENERALES

Respecto del tema que concierne estudiar a este despacho en desarrollo de las funciones encomendadas, se tendrá en cuenta los aspectos atinentes a la normatividad vigente respecto del procedimiento para el cobro de deudas fiscales y de otro lado lo concerniente a la contratación de abogados para el cobro ante la jurisdicción ordinaria.

El artículo 59 de Ley 788 de 2002, amplió a los departamentos la aplicación de los procedimientos en el Estatuto Tributario Nacional en los siguientes términos:

"ART. 59.−Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluido su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo, aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de los tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos".

De la norma transcrita se colige que el cobro coactivo de deudas fiscales de los entes territoriales tanto las administrados por éstos como las propias por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses, sanciones, así como las derivadas de la imposición de multas, tasas y contribuciones se adelantará por el procedimiento administrativo coactivo dispuesto en el título VIII del libro V del Estatuto Tributario.

Así mismo y tal como lo establece el mismo estatuto en su artículo 825, la competencia territorial para el procedimiento administrativo de cobro coactivo está en cabeza de la oficina de cobranzas de la administración del lugar en donde se hayan originado las respectivas obligaciones tributarias o por la de aquella en donde se encuentre domiciliado el deudor.

En lo atinente al cobro de deudas fiscales ante la jurisdicción ordinaria se tiene que el artículo 843 del Estatuto Tributario establece que se podrá demandar el pago de las mismas por la vía ejecutiva ante los jueces civiles del circuito para lo cual la autoridad competente podrá otorgar poderes a funcionarios abogados o contratar apoderados especiales que sean abogados titulados.

De lo anterior se establecen dos mecanismos para el cobro de deudas fiscales, el primero de ellos el procedimiento administrativo coactivo regulado en el Estatuto Tributario para el cobro de los impuestos, así como la imposición de multas, tasas y contribuciones, cuya competencia corresponde en principio a los alcaldes municipales o en quién se delegue dicha facultad, para lo cual y con relación a los gastos que ocasione el procedimiento administrativo coactivo el artículo 836-1, del Estatuto Tributario, dispone:

"ART. 836-1.−Gastos en el procedimiento administrativo coactivo. En el procedimiento administrativo coactivo de cobro, el contribuyente deberá cancelar además del monto de la obligación, los gastos en que incurrió la administración para hacer efectivo el crédito".

Es decir, que en caso de adoptarse el procedimiento administrativo coactivo, la administración municipal podrá cobrar los gastos en que haya incurrido dentro del proceso de cobro, tales como los honorarios del secuestre, peritos y gastos de transporte.

En lo que tiene que ver con el segundo mecanismo para el cobro de deudas fiscales, es decir en los casos en que la administración decida ejecutar la obligación ante la jurisdicción ordinaria, existen dos posibilidades:

1. Que se designe a un funcionario de la misma administración para que la represente dentro del proceso ejecutivo, en cuyo caso no sería viable el cobro de honorarios.

2. Que la Administración contrate apoderados (abogados) particulares, en cuyo caso, sería viable dicho cobro teniendo en cuenta las disposiciones del Código Civil y Procedimiento Civil, y el pago de honorarios profesionales.

Ahora bien, respecto del pago de honorarios en el caso de contratar abogados externos para adelantar el cobro ante la jurisdicción ordinaria (proceso ejecutivo singular), se tiene lo siguiente:

En procura de no generar un detrimento patrimonial para la entidad territorial al suscribir contrato con los profesionales del derecho en los cuales se deba pactar el pago de honorarios, se tendrá como opcional la tarifa legal de abogados que se encuentre vigente expedida por el Colegio Nacional de Abogados.

De otra parte, en los casos previstos para la contratación de servicios profesionales es preciso abordar en primer término la figura del mandato dispuesta en el artículo 2142 y siguientes del Código Civil, así como lo relacionado con el contrato de prestación de servicios normado en el artículo 24, numeral 3° de la Ley 80 de 1993 y el Decreto Reglamentario 2170 de 2002.

En lo que tiene que ver con el mandato se tiene lo siguiente:

"ART. 2142.−El mandato es un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera.

La persona que concede el encargo se llama comitente o mandante, y la que lo acepta apoderado, procurador, y en general mandatario".

ART. 2143.−El mandato puede ser gratuito o remunerado. La remuneración es determinada por convención de las partes, antes o después del contrato, por la ley o por el juez".

Norma última que es concordante con los artículos 1264 y 1265 del Código de Comercio.

"ART. 1264.−El mandatario tendrá derecho a la remuneración estipulada o usual en este género de actividades, o, en su defecto, a la que se determina por medio de peritos.

Cuando el mandato termine antes de la completa ejecución del encargo, el mandatario tendrá derecho a un honorario que se fijará tomando en cuenta el valor de los servicios prestados y la remuneración total del mandato. Si la remuneración pactada se halla en manifiesta desproporción, el mandante podrá demandar su reducción, probando que la remuneración usual para esa clase de servicios es notoriamente inferior a la estipulada, o acreditando por medio de peritos la desproporción, a falta de remuneración usual.

La reducción no podrá pedirse cuando la remuneración sea pactada o voluntariamente pagada después de la ejecución del mandato".

"ART. 1265.−El mandatario solo podrá percibir la remuneración correspondiente y abonará al mandante cualquier provecho directo o indirecto que obtenga en ejercicio del mandato".

En lo tocante a la remuneración en el mandato, la doctrina se ha pronunciado en los siguientes términos:

"El contrato de mandato remunerado es conmutativo y excepcionalmente aleatorio. Cuando el mandado es remunerado, por regla general es conmutativo, por cuanto el mandatario conoce al celebrarlo, cuál es el valor de su remuneración, o sea, que de antemano conoce qué utilidad o pérdida va a tener en la realización del mandato. Pero puede darse el caso de que el contrato sea aleatorio como cuando un abogado se compromete a realizar una gestión judicial o extrajudicial, recibiendo como posibles honorarios una parte de utilidades, llamado comúnmente "cuota litis", entendiéndose, que si no es posible ningún resultado favorable perderá todos los actos ejecutados en cuanto hace a su interés de recibir remuneración por su gestión profesional" (BONIVENTO FERNÁNDEZ, José Alejandro. Los principales contratos civiles. Editorial el Profesional, pág. 370).

En estas condiciones se considera que al pactar el pago de honorarios con un profesional del derecho debe tenerse en cuenta la voluntad de las partes y en especial la decisión que adopte la entidad territorial para evitar un detrimento patrimonial, para ello se precisa que dicha contratación debe hacerse consultando los precios del mercado según lo dispone el artículo 6° del Decreto 2170 de 2002:

"ART. 6°.−De la consulta de precios o condiciones del mercado. La consulta de precios o condiciones del mercado en los procesos de selección, se surtirá a través del Registro Único de Precios de Referencia (RUPR-SICE) a que se refiere la Ley 598 de 2000 para el caso de los bienes o servicios allí registrados. La entidad tendrá en cuenta los valores de fletes, seguros y demás gastos en que debe incurrir el proveedor para la entrega de los bienes o servicios, así como las condiciones de pago, volúmenes y en general, todos aquellos factores que afecten el precio del bien o del servicio. Si de tal análisis se desprende que no existen razones que justifiquen la diferencia de precios entre los precios de referencia y los presentados por los oferentes en el respectivo proceso, la entidad podrá descalificarlos o declarar desierto el proceso, caso en el cual deberá darse inicio a uno nuevo.

Cuando la entidad carezca de la infraestructura tecnológica y de conectividad para acceder a la información del Registro Único de Precios de Referencia (RUPR-SICE), la consulta de precios o condiciones del mercado se entenderá verificada con el estudio que la entidad realice para el efecto, del cual deberá dejar constancia por escrito".

(...)".

En desarrollo de la presente norma el ente territorial tendrá la posibilidad de verificar las condiciones del mercado al momento de suscribir el contrato de prestación de servicios para ello sería procedente consultar en otros municipios que tengan condiciones similares en las que se adelante el cobro de las deudas fiscales ante la jurisdicción ordinaria en desarrollo de contratos con abogados externos lo que permitirá establecer una cuota litis favorable a los intereses del municipio.

De igual manera, en desarrollo de la contratación de profesionales del derecho conlleva un estudio de las condiciones del contrato en consideración a lo dispuesto en el artículo 8° del Decreto 2170 de 2002, que normatiza:

"ART. 8°−De los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7° y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratación de que se trate, tendrán lugar de manera previa a los procesos de selección y deberán contener como mínimo la siguiente información:

1. La definición de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratación.

2. La definición técnica de la forma en que la entidad pueda satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseño o prediseño.

3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecución del mismo.

4. El soporte técnico y económico del valor estimado del contrato.

5. El análisis de los riesgos de la contratación y en consecuencia el nivel y extensión de los riesgos que deben ser amparados por el contratista".

Es así, que de adoptarse el mecanismo del cobro de las deudas fiscales por la vía ordinaria con la contratación de abogados externos no debería verse afectada la cuantía total de la obligación objeto de recaudo, en razón a que los costos adicionales y factores que se evidencian del estudio previo que debe realizar la administración municipal para adelantar dicha contratación debe trasladarse al sujeto pasivo de la obligación, lo cual conllevaría a evitar la configuración de un detrimento en su recaudo en perjuicio de la entidad territorial, afirmándose entonces, que antes de establecer el monto de los honorarios a cancelar al profesional del derecho debe garantizarse que el recaudo por concepto de deudas fiscales no se vea afectado por costos adicionales generados en la misma.

En consonancia con todo lo anterior, debe advertirse que no existe un procedimiento o tarifa modelo para contratar los profesionales que cumplirían los objetivos señalados, y para el caso, el mercado lo constituiría la manera como en los demás municipios se contratan dichos abogados externos, bajo la condición de dejar a salvo las sumas objeto de recaudo para la administración municipal.

En conclusión, siendo el interrogante por parte del ente territorial, lo concerniente al valor de los honorarios y el porcentaje de los mismos a cancelar al profesional de derecho que adelante el cobro de las deudas fiscales ante la jurisdicción ordinaria, debe este despacho recabar sobre el mecanismo idóneo que permita al municipio recaudar en el 100% de las mismas sin que se genere un menoscabo de los intereses patrimoniales del mismo.

En todo caso, debe procurarse la implementación del grupo de trabajo que adelante el procedimiento administrativo coactivo dispuesto en el Título VIII del Libro V, del Estatuto Tributario, habida cuenta que los gastos que se generen de este procedimiento serán a costa del ejecutado según lo dispuesto en el artículo 836-1, del mismo Estatuto.

En su defecto, conferir poder a un abogado de la misma administración municipal para que adelante el cobro ante la jurisdicción ordinaria, mecanismo que como se indicó no genera el pago de honorarios.

En los anteriores términos se atiende el concepto de la referencia, con la salvedad establecida en el Inciso Tercero del Artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.